Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia ha pronunciato la presente sentenza:
ex artt. 21 e 26 legge n. 1034/1971 e successive modifiche e integrazioni,
sul ricorso numero di registro generale 277 del 2010, integrato da motivi
aggiunti, proposto da:
Ordine degli Ingegneri della Provincia di Bari, Ordine degli Ingegneri della
Provin-cia di Foggia, Ordine degli Ingegneri della Provincia di Taranto, Ordine
degli Inge-gneri della Provincia di Lecce, rappresentati e difesi dall’avv.
Pasquale Medina, con domicilio eletto presso Pasquale Medina in Bari, via
Calefati, 177;
contro
Regione Puglia, rappresentata e difesa dall’avv. Anna Bucci, con domicilio
eletto presso la sede regionale in Bari, Lungomare Nazario Sauro, 31-33;
Ministero dello Sviluppo Economico;
per l’annullamento,
previa sospensione dell’efficacia, nei limiti dell’interesse dei ricorrenti,
a) della delibera della Giunta Regionale Pugliese n. 2272 del 24.11.2009,
pubblicata sul BURP n. 201 del 15.12.2009, avente ad oggetto “Certificazione di
sostenibilità degli edifici a destinazione residenziale ai sensi della Legge
Regionale “Norme per l’abitare sostenibile” (artt. 9 e 10 L.R. 13/2008):
Procedure, Sistema di Accredita-mento dei soggetti abilitati al rilascio,
Rapporto con la Certificazione Energetica e integrazione a tal fine del Sistema
di Valutazione approvato con DGR n. 1471/2009”;
b) di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti, ancorché non
conosciuti;
quanto al ricorso per motivi aggiunti depositato in data 21.4.2010, per
l’annullamento,
previa sospensione dell’efficacia, nei limiti dell’interesse dei ricorrenti,
a) del Regolamento Regionale n. 10 del 10.2.2010, adottato con delibera della
Giunta Regionale Pugliese n. 324 del 9.2.2010, pubblicato sul BURP n. 27 del
10.2.2010, avente ad oggetto “Regolamento per la certificazione energetica degli
edifici ai sensi del D.Lgs 19 agosto 2005 n. 192”;
b) di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti, ancorché non
conosciuti;
Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2010 il dott. Francesco
Co-comile e uditi per le parti i difensori avv.ti P. Medina e A. Bucci;
Avvisate le stesse parti ai sensi dell’art. 21, comma 10 legge n. 1034/1971,
intro-dotto dalla legge n. 205/2000;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
Il presente ricorso integrato da motivi aggiunti deve essere accolto in quanto
fon-dato.
Quanto al ricorso introduttivo i ricorrenti Ordine degli Ingegneri della
Provincia di Bari, Ordine degli Ingegneri della Provincia di Foggia, Ordine
degli Ingegneri della Provincia di Taranto e Ordine degli Ingegneri della
Provincia di Lecce contestano la delibera di Giunta Regionale n. 2272 del
24.11.2009 nella parte in cui prevede che l’abilitazione degli ingegneri
pugliesi al rilascio del certificato di sostenibilità ambientale e
dell’attestato di certificazione energetica degli edifici sia subordinata alla
frequenza di uno specifico corso di formazione professionale riconosciuto dalla
Regione Puglia (ovvero, in alternativa, al possesso di idoneo titolo di studio
postlaurea ovvero all’accreditamento per il rilascio di certificati di
sostenibilità ambientale in altre Regioni italiane) ed al superamento di un
apposito esame finale predisposto dalla stessa Regione (cfr. punto 6.1 delle
Procedure allegate alla delibera di G.R. n. 2272/2009), che i soggetti
certificatori abilitati sono iscritti in apposito Elenco istituito presso gli
albi professionali degli ingegneri, degli architetti, dei geometri, dei dottori
agronomi, dei periti agrari e agrotecnici e dei periti industriali (cfr. punto
6.1 delle Procedure allegate alla delibera di G.R. n. 2272/2009), che
l’accreditamento dei soggetti certificatori ha durata di cinque anni e che per
il mantenimento dell’accreditamento i soggetti certificatori dovranno sostenere,
alla fine del quinquennio di prima applicazione del sistema di accreditamento,
un esame predisposto dalla Regione Puglia volto all’accertamento del livello di
aggiornamento dei soggetti stessi (cfr. punto 6.2 delle Procedure allegate alla
delibera di G.R. n. 2272/2009), che l’accreditamento può essere ritirato dalla
Regione in ogni momento nel caso di gravi inadempienze e carenze di eticità
professionale (cfr. punto 6.2 delle Procedure allegate alla delibera di G.R. n.
2272/2009), che i soggetti certificatori accreditati in fase transitoria
dovranno comunque sostenere l’esame abilitante ai fini dell’iscrizione nell’albo
di cui al punto 6.1 (cfr. punto 7 delle Procedure allegate alla delibera di G.R.
n. 2272/2009).
Preliminarmente va evidenziato che “Gli enti esponenziali di gruppi aventi
interessi omogenei sono legittimati ad impugnare i provvedimenti amministrativi
che in-cidono non solo (o non tanto) sul singolo componente del gruppo, ma
piuttosto sulla collettività unitariamente considerata; è, pertanto, legittimato
a proporre ri-corso giurisdizionale contro l’approvazione comunale di un
progetto di edilizia scolastica il consiglio dell’ordine professionale che
assuma l’illegittimità della omes-sa indizione del concorso pubblico per
l’affidamento del progetto a professionisti esterni agli uffici tecnici del
comune stesso.” (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 15 aprile 1986, n. 265).
Nel caso di specie i ricorrenti Ordine degli Ingegneri della Provincia di Bari,
Ordi-ne degli Ingegneri della Provincia di Foggia, Ordine degli Ingegneri della
Provincia di Taranto e Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce hanno
indubbiamente interesse e legittimazione ad impugnare atti della Regione Puglia
(nel caso di specie la delibera di G.R. n. 2272/2009 con il ricorso introduttivo
ed il regolamento re-gionale n. 10/2010 per quanto concerne il ricorso per
motivi aggiunti) che incidono non solo sul singolo componente del gruppo, ma
anche sulla collettività unita-riamente considerata, impedendo a tutti gli
ingegneri iscritti di poter rilasciare i cer-tificati de quibus se non all’esito
della frequentazione di un corso e del superamen-to di un esame finale.
Secondo la prospettazione di parte ricorrente la delibera impugnata viola i
principi fondamentali della materia (in un ambito di competenza legislativa
concorrente ai sensi dell’art. 117, comma 3 Cost.) desumibili dal dlgs n.
192/2005 (recante “At-tuazione della direttiva 2002/91/CE relativa al rendimento
energetico nell’edilizia”) e dal dlgs n. 115/2008 (recante “Attuazione della
direttiva 2006/32/CE relativa all’efficienza degli usi finali dell’energia e i
servizi energetici e abrogazione della direttiva 93/76/CEE”). In particolare
l’art. 4, comma 1, lett. c) dlgs n. 192/2005 rimette ad un d.p.r. (non ancora
emanato) la determinazione dei requisiti professionali e dei criteri di
accreditamento per assicurare la qualificazione e l’indipendenza degli esperti
cui affidare la certificazione energetica degli edifici.
Nelle more dell’adozione di tale d.p.r. l’art. 18, comma 6 dlgs n. 115/2008
prevede che le disposizioni di cui all’allegato III dello stesso decreto si
applicano alle Re-gioni che non abbiano ancora provveduto ad adottare propri
provvedimenti in ap-plicazione della normativa comunitaria.
Secondo i ricorrenti la delibera gravata viola il riparto di competenze
Sta-to/Regioni delineato dall’art. 117, comma 3 Cost. che prevede una competenza
concorrente Stato/Regioni per la materia delle “professioni”.
Ritiene il Collegio che, seppure la materia delle professioni rientra tra quelle
esplicitamente indicate dall’art. 117, comma 3 Cost. come di competenza
concorrente Stato/Regioni per le quali alla legislazione statale è riservata la
determinazione dei principi fondamentali, mentre alle Regioni compete l’adozione
delle norme di dettaglio, ciò nondimeno - secondo consolidata giurisprudenza
della Corte costituzionale - spetta unicamente alla legislazione statale creare
eventualmente un nuovo profilo professionale individuandone i requisiti ed i
titoli abilitanti ed istituendo un registro regionale ad hoc.
Come evidenziato da Corte costituzionale, 8 maggio 2009, n. 138 “… la potestà
legislativa regionale nella materia concorrente delle “professioni” deve
rispettare il principio secondo cui l’individuazione delle figure professionali,
con i relativi profi-li e titoli abilitanti, è riservata allo Stato, rientrando
nella competenza delle regioni la disciplina di quegli aspetti che presentano
uno specifico collegamento con la re-altà regionale. Tale principio, si
configura, infatti, quale limite di ordine generale, invalicabile dalla l.reg.
(sentenza n. 153 del 2006, nonché, ex plurimis, sentenze n. 57 del 2007 e n. 424
del 2006).”.
Ed ancora Corte costituzionale n. 271/2009 ha dichiarato incostituzionali alcune
norme della legge regionale dell’Emilia-Romagna nella parte in cui istituiva una
nuova figura professionale (rectius animatore turistico) e nella parte in cui
preve-deva nuovi requisiti per l’esercizio delle professioni turistiche,
trattandosi di dispo-sizioni che in entrambi i casi eccedono la competenza
regionale in tema di profes-sioni di cui all’art. 117, comma 3 Cost. “… violando
il principio fondamentale che riserva allo Stato non solo l’individuazione delle
figure professionali, ma anche la definizione e la disciplina dei requisiti e
dei titoli necessari all’esercizio delle profes-sioni stesse”. Secondo la
Consulta, infatti, il settore della disciplina dei titoli neces-sari per
l’esercizio di una professione costituisce un principio fondamentale della
materia di competenza esclusiva dello Stato anche ai sensi dell’art. 4, comma 2
dlgs n. 30/2006.
Recentemente la Corte costituzionale (sentenza n. 132/2010), con riguardo alla
questione di legittimità costituzionale di alcune norme della legge Regione
Puglia n. 37/2008 (Norme in materia di attività professionali turistiche),
questione sollevata dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri per violazione
dell’art. 117, comma 3 Cost., in quanto il legislatore regionale avrebbe
introdotto nuove figure professionali nel settore turistico, istituito elenchi
ed individuato le condizioni necessarie per l’iscrizione negli stessi, in
contrasto i principi fondamentali previsti dalla legislazione statale in materia
di professioni, ha sottolineato ancora una volta che:
“3.1 - …, secondo la giurisprudenza di questa Corte, in materia di professioni
il principio secondo il quale «compete allo Stato l’individuazione dei profili
profes-sionali e dei requisiti necessari per il relativo esercizio» si applica
anche nei con-fronti delle professioni turistiche (sentenza n. 271 del 2009).
3.1 - Nel caso di specie, l’art. 2, commi 1 e 2, della legge regionale censurata
prevede la creazione di tre nuove figure professionali (interprete turistico,
operatore congressuale e guida turistica sportiva), che non risultano regolate
dalla legislazione statale vigente in materia di professioni turistiche. Il
successivo art. 4 stabilisce i re-quisiti minimi, nonché la tipologia dei titoli
specifici necessari per l’accreditamento di coloro che svolgono professioni
turistiche. Infine, gli artt. 7 e 8 della legge re-gionale n. 37 del 2008
disciplinano sia le condizioni per l’iscrizione negli elenchi provinciali degli
esercenti le professioni turistiche, la cui istituzione è espressamen-te
prevista dall’art. 5 della cennata legge regionale, sia l’esercizio delle
medesime professioni, nonché contemplano gli effetti dell’iscrizione nei
suddetti elenchi pro-vinciali.
Così sinteticamente riportato il contenuto delle disposizioni censurate, i dubbi
di legittimità costituzionale sollevati dal ricorrente vanno risolti alla luce
del richiama-to principio fondamentale in materia di professioni che riserva
allo Stato l’individuazione di nuove figure professionali e la disciplina dei
relativi profili e ti-toli abilitanti (ex plurimis, sentenze n. 138 del 2009, n.
179 del 2008 e n. 300 del 2007), nonché della costante giurisprudenza di questa
Corte secondo cui «la istitu-zione di un registro professionale e la previsione
delle condizioni per l’iscrizione ad esso, prescindendosi dalla circostanza […]
che tale iscrizione si caratterizzi o meno per essere necessaria ai fini dello
svolgimento delle attività cui l’elenco fa riferimen-to, hanno già di per sé una
“funzione individuatrice della professione”, come tale preclusa alla competenza
regionale» (ex plurimis, sentenze n. 300 e n. 57 del 2007).
Vanno pertanto dichiarate incostituzionali le disposizioni regionali impugnate,
in quanto non rispettano i limiti imposti dall’art. 117, terzo comma, della
Costituzio-ne in materia di professioni.”.
In termini analoghi si è espressa la Corte costituzionale con riguardo all’art.
1 legge Regione Lazio n. 26/2008 (recante “Norme per la tutela dei minori e la
diffusione della cultura della mediazione familiare”) ed all’art. 1 legge
Regione Lazio n. 27/2008 (recante: Modifiche alla deliberazione legislativa
approvata dal Consiglio regionale nella seduta del 10 dicembre 2008, concernente
“Norme per la tutela dei minori e la diffusione della cultura della mediazione
familiare”) nella parte in cui le citate disposizioni recano la definizione
generale del ruolo e della figura professio-nale del mediatore familiare (cfr.
sentenza n. 131/2010).
È chiaro che nel caso di specie la delibera impugnata, nella parte in cui
prevede che l’abilitazione degli ingegneri pugliesi al rilascio del certificato
di sostenibilità am-bientale e dell’attestato di certificazione energetica degli
edifici sia subordinata alla frequenza di uno specifico corso di formazione
professionale riconosciuto dalla Regione Puglia (ovvero, in alternativa, al
possesso di idoneo titolo di studio po-stlaurea ovvero all’accreditamento per il
rilascio di certificati di sostenibilità am-bientale in altre Regioni italiane)
ed al superamento di un apposito esame finale predisposto dalla stessa Regione
(cfr. punto 6.1 delle Procedure allegate alla delibe-ra di G.R. n. 2272/2009),
che i soggetti certificatori abilitati sono iscritti in apposito Elenco
istituito presso gli albi professionali degli ingegneri, degli architetti, dei
geometri, dei dottori agronomi, dei periti agrari e agrotecnici e dei periti
industriali (cfr. punto 6.1 delle Procedure allegate alla delibera di G.R. n.
2272/2009), che l’accreditamento dei soggetti certificatori ha durata di cinque
anni e che per il man-tenimento dell’accreditamento i soggetti certificatori
dovranno sostenere, alla fine del quinquennio di prima applicazione del sistema
di accreditamento, un esame predisposto dalla Regione Puglia volto
all’accertamento del livello di aggiornamen-to dei soggetti stessi (cfr. punto
6.2 delle Procedure allegate alla delibera di G.R. n. 2272/2009), che
l’accreditamento può essere ritirato dalla Regione in ogni momen-to nel caso di
gravi inadempienze e carenze di eticità professionale (cfr. punto 6.2 delle
Procedure allegate alla delibera di G.R. n. 2272/2009), che i soggetti
certifica-tori accreditati in fase transitoria dovranno comunque sostenere
l’esame abilitante ai fini dell’iscrizione nell’albo di cui al punto 6.1 (cfr.
punto 7 delle Procedure alle-gate alla delibera di G.R. n. 2272/2009), crea un
nuovo profilo professionale e ne individua i requisiti ed i titoli abilitanti,
istituendo un elenco regionale ad hoc, la qual cosa, in base alla impostazione
seguita dalla Consulta, è assolutamente preclu-sa alle Regioni.
Peraltro detto regime di riparto di competenze legislative trova conferma nella
previsione normativa di cui all’art. 4, comma 2 dlgs n. 30/2006 (decreto
legislativo recante “Ricognizione dei principi fondamentali in materia di
professioni, ai sensi dell’articolo 1 della legge 5 giugno 2003, n. 131”).
In virtù di detta disposizione “La legge statale definisce i requisiti
tecnico-professionali e i titoli professionali necessari per l’esercizio delle
attività professio-nali che richiedono una specifica preparazione a garanzia di
interessi pubblici gene-rali la cui tutela compete allo Stato.”.
Nel caso di specie la Regione Puglia non è intervenuta in detta materia (i.e.
profes-sioni) con legge regionale (il che, in base alle considerazioni espresse
in precedenza, sarebbe stato di dubbia costituzionalità), bensì con una delibera
di Giunta Re-gionale. Tuttavia le conclusioni cui si è giunti consentono di
affermare che una qualsiasi regolamentazione (sia a livello normativo
[legislativa o regolamentare] che a livello provvedimentale) da parte della
Regione di profili afferenti alla creazione di un nuovo profilo professionale e
alla individuazione dei relativi titoli abilitanti si pone in insanabile
contrasto la previsione costituzionale di cui all’art. 117, comma 3 Cost. come
interpretata dalla Corte costituzionale e cristallizzata dal menzionato art. 4,
comma 2 dlgs n. 30/2006.
Va altresì rammentato a tal proposito che, secondo T.A.R. Liguria Genova, Sez.
II, 13 novembre 2008, n. 1961, “La delibera di giunta regionale, in specie
laddove at-tuativa di legge regionale dichiarata incostituzionale sul punto, che
stabilisca i re-quisiti per l’accesso alla professione di massaggiatore sportivo
in contrasto con la normativa statale, è in violazione dell’art. 117, comma 3
Cost. e dei principi generali vigenti in materia di legislazione concorrente
relativa alle professioni sanitarie.”. Nel caso di specie la delibera gravata si
palesa ancor più viziata poiché adottata in assenza di una qualsiasi base
legislativa regionale, che comunque laddove fosse stata emanata sarebbe
risultata, in virtù di quanto detto in precedenza, in contrasto con i principi
fondamentali desumibili dalla legislazione statale e con le norme
co-stituzionali (in particolare l’art. 117, comma 3 Cost.).
Né può condividersi l’argomentazione di parte resistente contenuta nella memoria
del 15.3.2010 secondo cui la certificazione di sostenibilità ambientale
disciplinata dalla delibera di Giunta Regionale impugnata sarebbe documentazione
totalmente differente rispetto alla certificazione energetica e quindi
legittimamente assoggetta-bile alla disciplina regionale.
Invero emerge chiaramente dalla delibera impugnata al punto 2.1 delle
“Procedure” allegate che:
«La procedura per il rilascio del Certificato di Sostenibilità Ambientale, a
norma dell’art. 9, comma 2 della L.R. n. 13/2008 ricomprende la procedura per il
rilascio dell’Attestato di Certificazione Energetica di cui all’articolo 6 del
D.Lgs. 192/2005 e sue modifiche ed integrazioni, con riferimento al Decreto
Ministero dello Svi-luppo economico del 26.06.2009 “Linee guida nazionali per la
certificazione ener-getica degli edifici”.
Coerentemente con tale previsione, l’iter procedurale descritto nel successivo
punto 3, si conclude con il rilascio di due Certificati:
a) il Certificato di Sostenibilità Ambientale;
b) l’Attestato di Certificazione Energetica.».
È pertanto evidente che il certificato di sostenibilità ambientale comprende in
sé l’attestato di certificazione energetica.
Ne consegue che l’aver introdotto con la delibera impugnata taluni requisiti
pro-fessionali affinché l’ingegnere possa rilasciare il certificato di
sostenibilità ambien-tale comporta inevitabilmente la creazione di una nuova
figura professionale (anche in relazione al rilascio dell’attestato di
certificazione energetica connesso, in forza della suddetta disciplina
regionale, al rilascio del certificato di sostenibilità ambientale), la qual
cosa alla stregua delle considerazioni espresse in precedenza compete
esclusivamente alla regolamentazione statale.
Ogni altra censura formulata da parte ricorrente nel ricorso introduttivo resta
as-sorbita.
Quanto al ricorso per motivi aggiunti, i ricorrenti impugnano il regolamento
regio-nale n. 10/2010 avente ad oggetto il “Regolamento per la certificazione
energetica degli edifici ai sensi del dlgs 19 agosto 2005 n. 192” nella parte in
cui prescrive che “Sono soggetti accreditati al rilascio dell’attestato di
certificazione energetica colo-ro che sono in possesso dei requisiti previsti al
successivo articolo 8, e che sono iscritti nell’apposito elenco regionale.”
(art. 7); che “Sono accreditati per l’attività di certificazione energetica e
riconosciuti come soggetti certificatori: …; b) i tecnici che siano abilitati
all’esercizio della professione e iscritti ai relativi Ordini o Collegi
professionali ovvero i tecnici che esplicano, nell’ambito delle amministrazioni
pubbliche o delle società private di appartenenza, le funzioni di energy
manager. I suddetti tecnici devono inoltre possedere un’adeguata competenza
professionale comprovata da: - esperienza almeno triennale ed attestata da una
dichiarazione del rispettivo Ordine o Collegio Professionale, ovvero degli enti
ed organismi pubblici di appartenenza, in almeno due delle seguenti attività: -
progettazione dell’isolamento termico degli edifici; - progettazione di impianti
di climatizzazione invernale ed estiva; - gestione energetica di edifici ed
impianti; - certificazione e di-agnosi energetica. In alternativa, al fine di
conseguire l’accreditamento, i tecnici de-vono aver frequentato specifici corsi
di formazione per certificatori energetici degli edifici con superamento di
esame finale di cui ai successivi articoli 11 e 12.” (art. 8); che “Il
superamento della verifica finale è obbligatorio ai fini dell’accreditamento e
dell’iscrizione all’Elenco regionale. La verifica finale, da effettuarsi entro
30 giorni dalla data di conclusione del corso, è compiuta da una commissione
costituita da almeno tre componenti di cui uno nominato dal Servizio regionale
competente alla tenuta dell’Elenco. ... La verifica finale deve comprendere una
prova scritta a contenuto pratico ed un colloquio o un test di apprendimento. La
verifica finale può essere ripetuta una sola volta senza necessità di
rifrequentare il corso.” (art. 12); che “È istituito, presso l’Area Politiche
per lo sviluppo, il lavoro e l’innovazione - Servizio Energia, Reti e
Infrastrutture Materiali per lo Sviluppo della Regione Puglia, l’Elenco dei
tecnici accreditati al rilascio dell’attestato di certi-ficazione energetica
degli edifici per gli impianti ubicati nel territorio regionale.” (art. 9).
Anche con riferimento al suddetto atto normativo regolamentare della Regione
Puglia gli Ordini ricorrenti sostengono che lo stesso si pone in contrasto con i
principi affermati dalla Corte costituzionale relativamente alla interpretazione
dell’art. 117, comma 3 Cost. nel senso che la creazione di nuovi profili
professionali e dei relativi titoli abilitanti con la istituzione di un elenco
regionale ad hoc (cfr. in particolare art. 9 del suddetto regolamento) compete
esclusivamente alla rego-lamentazione statale.
Preliminarmente va evidenziato che “L’obbligo di immediata impugnazione non può
considerasi insussistente in relazione alla natura regolamentare dell’atto
impu-gnato nel caso in cui la disposizione contestata sia immediatamente
precettiva e di-rettamente lesiva della posizione del soggetto.” (cfr. Cons.
Stato, Sez. I, 13 gennaio 2010, n. 3641).
Nel caso di specie i ricorrenti Ordine degli Ingegneri della Provincia di Bari,
Ordi-ne degli Ingegneri della Provincia di Foggia, Ordine degli Ingegneri della
Provincia di Taranto e Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce, come
visto in prece-denza (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 15 aprile 1986, n. 265 su
fattispecie analoga), hanno indubbiamente interesse e legittimazione ad
impugnare un atto normativo della Regione Puglia (nel caso di specie il
regolamento regionale n. 10/2010 qualificabile dal punto di vista di parte
ricorrente alla stregua di “regolamento volizione-azione”) che incide in via
diretta ed immediata sulla collettività unitariamente con-siderata e
rappresentata dagli Ordini ricorrenti, impedendo a tutti gli ingegneri i-scritti
di poter rilasciare l’attestato di certificazione energetica se non all’esito
della frequentazione di un corso e del superamento di un esame finale.
Ritiene il Collegio nel merito di giungere alle stesse conclusioni cui si è
pervenuti con riguardo al ricorso introduttivo e di ritenere gli artt. 7, 8, 9 e
12 del suddetto regolamento regionale in contrasto con la normativa
costituzionale de qua e la rela-tiva interpretazione fornita sul punto dalla
Consulta.
Né vale citare, al fine di supportare la validità delle statuizioni
regolamentari conte-state da parte ricorrente, la previsione di cui all’art. 17
dlgs n. 192/2005 contenente la cosiddetta clausola di cedevolezza secondo cui
“In relazione a quanto disposto dall’articolo 117, quinto comma, della
Costituzione, e fatto salvo quanto previsto dall’articolo 16, comma 3, della
legge 4 febbraio 2005, n. 11, per le norme afferenti a materie di competenza
esclusiva delle regioni e province autonome, le norme del presente decreto e dei
decreti ministeriali applicativi nelle materie di legislazione concorrente si
applicano per le regioni e province autonome che non abbiano an-cora provveduto
al recepimento della direttiva 2002/91/CE fino alla data di entrata in vigore
della normativa di attuazione adottata da ciascuna regione e provincia autonoma.
Nel dettare la normativa di attuazione le regioni e le province autonome sono
tenute al rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dei
principi fondamentali desumibili dal presente decreto e dalla stessa direttiva
2002/91/CE.”.
Né può sostenere gli argomenti esplicitati da parte resistente al fine di
affermare la sussistenza di una pretesa competenza regionale nella materia delle
professioni la previsione normativa di cui all’art. 18, comma 6 dlgs n. 115/2008
in forza della quale “Ai fini di dare piena attuazione a quanto previsto dal
decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 192, e successive modificazioni, in
materia di diagnosi energetiche e certificazione energetica degli edifici, nelle
more dell’emanazione dei decreti di cui all’articolo 4, comma 1, lettere a), b)
e c), del medesimo decreto legislativo e fino alla data di entrata in vigore
degli stessi decreti, si applica l’allegato III al presente decreto legislativo.
Ai sensi dell’articolo 17 del decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 192, le
disposizioni di cui all’allegato III si applicano per le regioni e province
autonome che non abbiano ancora provveduto ad adottare propri provvedimenti in
applicazione della direttiva 2002/91/CE e comunque sino alla data di entrata in
vigore dei predetti provvedimenti nazionali o regionali. Le regioni e le
province autonome che abbiano già provveduto al recepimento della direttiva
2002/91/CE adottano misure atte a favorire la coerenza e il graduale
ravvicinamento dei propri provvedimenti con i contenuti dell’allegato III.”.
Innanzitutto le due norme citate (i.e. art. 17 dlgs n. 192/2005 e art. 18, comma
6 dlgs n. 115/2008) vanno interpretate alla luce dell’orientamento espresso
dalla Consulta di cui si è detto in precedenza.
Peraltro l’art. 17 dlgs n. 192/2005 richiamato dall’art. 18, comma 6 dlgs n.
115/2008 ha riguardo unicamente alle materie di “competenza esclusiva delle
Regioni”, ipotesi non ricorrente nel caso di specie ove – come detto – viene in
rilievo una materia (i.e. professioni) di competenza legislativa concorrente ai
sensi dell’art. 117, comma 3 Cost.
In ogni caso va evidenziato che ai sensi dell’art. 18, comma 6 dlgs n. 115/2008
nelle more dell’emanazione dei d.p.r. di cui all’articolo 4, comma 1, lettere
a), b) e c) dlgs n. 192/2005 e fino alla data di entrata in vigore degli stessi
decreti, si applica l’allegato III al dlgs n. 115/2008.
L’allegato III al dlgs n. 115/2008 prevede al punto 2 (previsione che può
certa-mente definirsi principio fondamentale di legislazione riservata
esclusivamente allo Stato in una materia di competenza legislativa concorrente
ai sensi dell’art. 117, comma 3 Cost.):
«2. Soggetti abilitati alla certificazione energetica degli edifici.
1. Sono abilitati ai fini dell’attività di certificazione energetica, e quindi
riconosciuti come soggetti certificatori i tecnici abilitati, così come definiti
al punto 2.
2. Si definisce tecnico abilitato un tecnico operante sia in veste di dipendente
di enti ed organismi pubblici o di società di servizi pubbliche o private
(comprese le so-cietà di ingegneria) che di professionista libero od associato,
iscritto ai relativi ordi-ni e collegi professionali, ed abilitato all’esercizio
della professione relativa alla pro-gettazione di edifici ed impianti, asserviti
agli edifici stessi, nell’ambito delle com-petenze ad esso attribuite dalla
legislazione vigente. Il tecnico abilitato opera quindi all’interno delle
proprie competenze. Ove il tecnico non sia competente nei campi sopra citati (o
nel caso che alcuni di essi esulino dal proprio ambito di competen-za), egli
deve operare in collaborazione con altro tecnico abilitato in modo che il gruppo
costituito copra tutti gli ambiti professionali su cui è richiesta la
competen-za.
Ai soli fini della certificazione energetica, sono tecnici abilitati anche i
soggetti in possesso di titoli di studio tecnico scientifici, individuati in
ambito territoriale da regioni e province autonome, e abilitati dalle predette
amministrazioni a seguito di specifici corsi di formazione per la certificazione
energetica degli edifici con supe-ramento di esame finale. I predetti corsi ed
esami sono svolti direttamente da re-gioni e province autonome o autorizzati
dalle stesse amministrazioni.».
Da tale disciplina si desume che il professionista libero od associato, iscritto
al rela-tivo ordine (nel caso di specie l’ingegnere), per il semplice fatto di
essere iscritto può e deve essere considerato, in base alla legislazione statale
vigente, tecnico abili-tato ai fini dell’attività di certificazione energetica,
e quindi riconosciuto come sog-getto certificatore.
Viceversa in base al punto 2.2, comma 2 dell’allegato III anche altri soggetti
(evi-dentemente diversi dai professionisti iscritti ai relativi ordini) in
possesso di titoli di studio tecnico scientifici, individuati in ambito
territoriale da regioni e province au-tonome, e abilitati dalle predette
amministrazioni a seguito di specifici corsi di formazione per la certificazione
energetica degli edifici con superamento di un ap-posito esame finale sono
considerati tecnici abilitati al rilascio della certificazione energetica.
Pertanto, se la disciplina di cui al punto 2.2 dell’allegato III al dlgs n.
115/2008 de-ve essere considerata alla stregua di principio fondamentale di
legislazione statale inderogabile da parte della Regione in una materia di
competenza concorrente qua-le la regolamentazione delle professioni alla stregua
dell’art. 117, comma 3 Cost., non può la Regione Puglia intervenire ed imporre a
professionisti iscritti al relativo ordine l’obbligo di seguire specifici corsi
di formazione per la certificazione ener-getica degli edifici per poi superare
un apposito esame finale al fine di poter rila-sciare l’attestato di
certificazione energetica (il che al più sarebbe possibile intro-durre, in
conformità alla normativa statale - inderogabile sul punto - di cui al
men-zionato allegato III al dlgs n. 115/2008, unicamente per soggetti, diversi
dai pro-fessionisti iscritti ai relativi ordini, in possesso di titoli di studio
tecnico scientifici, ipotesi tuttavia non ricorrente nel caso di specie).
In conclusione, seppure in base all’art. 18, comma 6 dlgs n. 115/2008 le
disposi-zioni di cui all’allegato III del dlgs n. 115 si applicano per le
regioni e province au-tonome che non abbiano ancora provveduto ad adottare
propri provvedimenti in applicazione della direttiva 2002/91/CE e comunque sino
alla data di entrata in vigore dei predetti provvedimenti nazionali o regionali,
rimane fermo che la disci-plina regionale eventualmente adottata non può porsi
in contrasto con i principi fondamentali di legislazione statale facilmente
desumibili dal suddetto allegato III, né, in forza della menzionata
giurisprudenza costituzionale, può creare un nuovo profilo professionale
individuandone i titoli abilitanti ed istituendo un registro re-gionale ad hoc,
come viceversa avvenuto nella presente fattispecie, trattandosi di un settore
(i.e. definizione dei requisiti tecnico-professionali e dei titoli professionali
necessari per l’esercizio delle attività professionali) riservato alla
competenza legislativa statale in base all’art. 4, comma 2 dlgs n. 30/2006 ed
alla giurisprudenza costituzionale citata, sia pure nell’ambito di una materia
(disciplina delle “profes-sioni”) di competenza concorrente Stato/Regioni ai
sensi dell’art. 117, comma 3 Cost.
Pertanto la disciplina regionale contestata in questa sede sia con il ricorso
introdut-tivo che con il ricorso per motivi aggiunti (i.e. rispettivamente la
delibera di G.R. n. 2272/2009 nella parte in cui prevede che l’abilitazione
degli ingegneri pugliesi al rilascio del certificato di sostenibilità ambientale
e dell’attestato di certificazione energetica degli edifici sia subordinata alla
frequenza di uno specifico corso di formazione professionale riconosciuto dalla
Regione Puglia [ovvero, in alternativa, al possesso di idoneo titolo di studio
postlaurea ovvero all’accreditamento per il rilascio di certificati di
sostenibilità ambientale in altre Regioni italiane] ed al supe-ramento di un
apposito esame predisposto dalla stessa Regione [cfr. punto 6.1 delle Procedure
allegate alla delibera di G.R. n. 2272/2009], che i soggetti certificatori
abilitati sono iscritti in apposito Elenco istituito presso gli albi
professionali degli ingegneri, degli architetti, dei geometri, dei dottori
agronomi, dei periti agrari e a-grotecnici e dei periti industriali [cfr. punto
6.1 delle Procedure allegate alla delibe-ra di G.R. n. 2272/2009], che
l’accreditamento dei soggetti certificatori ha durata di cinque anni e che per
il mantenimento dell’accreditamento i soggetti certificatori dovranno sostenere,
alla fine del quinquennio di prima applicazione del sistema di accreditamento,
un esame predisposto dalla Regione Puglia volto all’accertamento del livello di
aggiornamento dei soggetti stessi [cfr. punto 6.2 delle Procedure alle-gate alla
delibera di G.R. n. 2272/2009], che l’accreditamento può essere ritirato dalla
Regione in ogni momento nel caso di gravi inadempienze e carenze di eticità
professionale [cfr. punto 6.2 delle Procedure allegate alla delibera di G.R. n.
2272/2009], che i soggetti certificatori accreditati in fase transitoria
dovranno co-munque sostenere l’esame abilitante ai fini dell’iscrizione
nell’albo di cui al punto 6.1 [cfr. punto 7 delle Procedure allegate alla
delibera di G.R. n. 2272/2009]; ed il regolamento regionale n. 10/2010 nella
parte in cui prescrive che “Sono soggetti accreditati al rilascio dell’attestato
di certificazione energetica coloro che sono in possesso dei requisiti previsti
al successivo articolo 8, e che sono iscritti nell’apposito elenco regionale.”
[art. 7], che “Sono accreditati per l’attività di certi-ficazione energetica e
riconosciuti come soggetti certificatori: …; b) i tecnici che siano abilitati
all’esercizio della professione e iscritti ai relativi Ordini o Collegi
professionali ovvero i tecnici che esplicano, nell’ambito delle amministrazioni
pubbliche o delle società private di appartenenza, le funzioni di energy
manager. I suddetti tecnici devono inoltre possedere un’adeguata competenza
professionale comprovata da: - esperienza almeno triennale ed attestata da una
dichiarazione del rispettivo Ordine o Collegio Professionale, ovvero degli enti
ed organismi pubblici di appartenenza, in almeno due delle seguenti attività: -
progettazione dell’isolamento termico degli edifici; - progettazione di impianti
di climatizzazione invernale ed estiva; - gestione energetica di edifici ed
impianti; - certificazione e di-agnosi energetica. In alternativa, al fine di
conseguire l’accreditamento, i tecnici de-vono aver frequentato specifici corsi
di formazione per certificatori energetici degli edifici con superamento di
esame finale di cui ai successivi articoli 11 e 12.” [art. 8], che “Il
superamento della verifica finale è obbligatorio ai fini dell’accreditamento e
dell’iscrizione all’Elenco regionale. La verifica finale, da effettuarsi entro
30 giorni dalla data di conclusione del corso, è compiuta da una commissione
costituita da almeno tre componenti di cui uno nominato dal Servizio regionale
competente alla tenuta dell’Elenco. ... La verifica finale deve comprendere una
prova scritta a con-tenuto pratico ed un colloquio o un test di apprendimento.
La verifica finale può essere ripetuta una sola volta senza necessità di
rifrequentare il corso.” [art. 12], che “È istituito, presso l’Area Politiche
per lo sviluppo, il lavoro e l’innovazione - Servizio Energia, Reti e
Infrastrutture Materiali per lo Sviluppo della Regione Pu-glia, l’Elenco dei
tecnici accreditati al rilascio dell’attestato di certificazione energe-tica
degli edifici per gli impianti ubicati nel territorio regionale.” [art. 9]) si
pone in evidente contrasto con gli inderogabili principi di legislazione statale
indicati.
Ne deriva che anche il ricorso per motivi aggiunti deve essere accolto.
Ogni altra censura formulata da parte ricorrente nel ricorso per motivi aggiunti
re-sta assorbita.
Dalle considerazioni espresse in precedenza discende l’accoglimento del ricorso
introduttivo e del ricorso per motivi aggiunti e per l’effetto l’annullamento
degli atti impugnati nei sensi di cui in motivazione.
Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, Sez. II,
definiti-vamente pronunciando sul ricorso in epigrafe indicato integrato da
motivi aggiunti, lo accoglie e per l’effetto annulla gli atti impugnati nei
sensi di cui in motivazione
Condanna la Regione Puglia al pagamento delle spese di giudizio in favore dei
ri-correnti, liquidate in complessivi €. 3.500,00, oltre accessori come per
legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2010